Hintergrund: Die Conflictszeit (III)

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[Fortsetzung von: Die Conflictszeit (II)]

Artikel 99 der preußischen Verfassung bestimmt: „Alle Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen für jedes Jahr im Voraus veranschlagt und auf den Staatshaushalts-Etat gebracht werden. Letzterer wird jährlich durch ein Gesetz; festgestellt.“ Artikel 62 der Verfassung lautet: „Die gesetzgebende Gewalt wird gemeinschaftlich durch den König und durch zwei Kammern ausgeübt. Die Uebereinstimmung des Königs und beider Kammern ist zu jedem Gesetz erforderlich. Finanzgesetz-Entwürfe und Staatshaushalts-Etat werden zuerst der Zweiten Kammer vorgelegt; letztere werden von der Ersten Kammer im Ganzen angenommen oder abgelehnt.“ Auf diesen Artikeln beruht das Budgetrecht der Volksvertretung Das Abgeordnetenhaus hat hiernach vor dem Herrenhause den doppelten Vorzug:

1., daß kein Finanzgesetz oder Staatshaushalts-Etat anders an das Herrenhaus gelangen kann oder den Berathungen desselben unterzogen werden darf, als bevor das Abgeordnetenhaus seine Zustimmung dazu gegeben hat;

2., daß das Abgeordnetenhaus den Staatshaushalts-Etat in seinen einzelnen Titeln und Positionen prüfen und ändern kann, während das Herrenhaus ihn nur im Ganzen annehmen oder ablehnen darf.

Dieser Vorzug ist dem Abgeordnetenhause im Jahre 1850 eingeräumt worden, als die damalige Erste Kammer aufhören sollte, aus Volkswahlen hervorzugehen. In den Motiven, mit welchen die Staatsregierung diesen von ihr selbst beantragten Vorzug begründete, heißt es: „Sobald die Erste Kammer aufhört, eine reine Wahlkammer zu sein, so folgt daraus von selbst, daß der Zweiten Kammer, wie es in denjenigen Staaten, wo die constitutionelle Staatsform dauernden Bestand gewonnen hat, überall der Fall ist, ein überwiegender Einfluß auf Finanzfragen eingeräumt ist.“ Indem das Abgeordnetenhaus verfassungsmäßig diesen ihm zugesprochenen Einfluß übt, erscheint es als die eigentliche Vertretung der Steuerzahler. Aus der obigen Stelle der Motive geht zugleich hervor, daß man in Preußen nur geschaffen hat und hat schaffen wollen, was in anderen Ländern constitutioneller Brauch ist.

Hiernach hat die Staatsregierung im Auftrage der Krone den Etatsentwurf aufzustellen, sie allein hat das Material dazu in Händen, und sie drückt dem Budget das Gepräge ihrer Politik auf. In den Verhandlungen der Regierung mit dem Abgeordnetenhause hat der Etat seine endgiltige Gestalt zu erhalten, während das Herrenhaus in der Befugniß, das Budget im Ganzen abzulehnen, das letzte Mittel hat, äußersten Falles selbst Abgeordnetenhaus und Ministerium zur Nachgiebigkeit zu zwingen. Gelingt dem Ministerium der Versuch nicht, mit dem Abgeordnetenhause, welches das unbestrittene Recht hat, die einzelnen Etatssummen zu ändern, eine Vereinbarung zu erzielen, so ist eine Reihe von Möglichkeiten gegeben, welche das constitutionelle Staatsrecht aller Länder anerkennt und ohne welche ein Verfassungsleben ein für alle Mal unmöglich ist:

1. Das Ministerium kann den Etatsentwurf zurückziehen und einen neuen vorlegen.

2. Es kann das Abgeordnetenhaus auflösen und durch Neuwahlen an das Volk und namentlich an die Steuerzahler appelliren.

3. Es kann seine Aemter in die Hände des Monarchen zurücklegen und einem neuen Ministerium Platz, machen, welches durch andere Verwaltungsgrundsätze eine Mehrheit im Abgeordnetenhause zu gewinnen im Stande ist.

Diese Schwierigkeit trat im Frühjahr 1862 ein, als das Ministerium in der Frage der Specialisirung des Etats auf eine entschiedene Opposition stieß. Ganz correct wurde das Abgeordnetenhaus aufgelöst. Die neue Majorität stand auf dem Standpunkte der alten, und das Ministerium erledigte die Streitfrage im Sinne der Mehrheit des früheren Hauses. Bis dahin befand sich der Staatswagen in constitutionellem Geleise.

Nur zwei Punkte, welche die Verfassung ausdrücklich forderte, waren unerledigt geblieben. Sonderbarer Weise fehlte noch das Gesetz über die Oberrechnungskammer, und die Bemerkungen derselben über die Rechnungen des Staats wurden der Volksvertretung vorenthalten. Eine Controle der Verwaltung war mithin unmöglich; eine Entlastung hätte von Rechtswegen nie ausgesprochen werden dürfen. Immerhin machte das Ministerium jetzt einen Anfang zu einem verfassungsmäßigen Zustande der Rechnungslegung, indem es eine gewisse Anzahl Bemerkungen der Oberrechnungskammer dem Hause vorlegte. Auch in dem zweiten Punkte zeigte sich das Ministerium zum Entgegenkommen bereit, nämlich in der rechtzeitigen Vorlegung des Etatsgesetzes. Leider war während des ganzen Zeitraumes seit Feststellung der Verfassung niemals der Bestimmung des Art. 99 genügt worden, daß die Einnahmen und Ausgaben des Staates im Voraus veranschlagt und auf den Staatshaushalts-Etat gebracht werden sollten. Im Gegentheil war schon das Jahr 1850 zu Ende gegangen, ohne daß das Etatsgesetz für 1851 zu Stande gekommen war, und das Staatsministerium hatte am 16. December 1850 durch einen Beschluß festgestellt, daß die unverändert in den neuen Etats-Entwurf herübergenommenen laufenden Ausgaben des Ordinariums und unter gewissen Beschränkungen auch die des Extraordinariums fortgeleistet werden sollten. Als darauf der Abgeordnete Simson, der heutige Chef-Präsident des deutschen Reichsgerichts, den Antrag stellte, das Haus der Abgeordneten solle erklären:

„daß das Staatsministerium gesetzlich nicht berechtigt sei, für das mit dem Januar begonnene Etatsjahr Ausgaben anweisen und leisten zu lassen“,

entschuldigte der Finanzminister die Regierung damit, daß nach Ablauf des letzten Etatsgesetzes und in Abwesenheit der Kammer ihr nur übrig geblieben sei, auf alleinige Verantwortung diejenigen Anordnungen zu treffen, welche zur geregelten Fortführung der Staatsverwaltung erforderlich seien; das Ministerium habe aber in keiner Weise die verfassungsmäßigen Rechte der Zweiten
Kammer beeinträchtigen wollen. Leider erklärte sich das damalige Haus mit dieser Entschuldigung befriedigt und beschloß eine motivirte Tagesordnung. Seitdem setzte sich die verfassungswidrige Praxis der späteren Einbringung des Etats wie eine Krankheit fort. Natürlich konnte eine Etatsvorlage, welche im December oder gar erst im Januar erfolgte, nicht in verfassungsmäßiger Weise so erledigt werden, daß schon am 1. Januar desselben Jahres, in welchem die Vorlage erfolgt, das Etatsgesetz in Kraft träte, wie es doch sollte. Auch in dieser Richtung machte das Ministerium Hohenlohe einen wirklich constitutionellen Schritt, indem es im Sommer 1862 nicht blos den Etat für 1862, sondern auch den für 1863 vorlegte. Mitten in der Etatsberathung zog indessen im September der neue Ministerpräsident, Herr von Bismarck das Budget für 1863 wieder zurück, freilich unter der Erklärung:

„Die königliche Regierung beabsichtigt damit nicht den Grundsatz aufzugeben, daß die Etats in Zukunft zeitig genug vorgelegt werden, um ihre Feststellung vor dem Beginn des Jahres, für welches sie bestimmt sind, möglich zu machen. Sie wird im Beginn der nächsten Sitzungsperiode den Etat für 1863 und demnächst rechtzeitig den Etat für 1864 dem hohen Hause zur verfassungsmäßigen Beschlußnähme vorlegen.“

Das Abgeordnetenhaus änderte kraft der ihm verfassungsmäßig zustehenden Befugniß den Etatsentwurf für 1862, das Herrenhaus aber lehnte den Entwurf in dieser Gestalt ab und nahm ihn in der Form an, wie er seitens der Regierung ursprünglich dem Abgeordnetenhause vorgelegt worden war. Das Abgeordnetenhaus erklärte die Annahme eines Entwurfs, mit welchem das Herrenhaus garnicht befaßt gewesen, für einen Verstoß gegen den klaren Sinn und den Wortlaut des Artikel 62 der Verfassung und darum für null und nichtig. Die Haltung der Regierung aber in dieser Lage war eine überaus folgenschwere. Schon am 30. September hatte der Ministerpräsident folgende unglaubliche Theorie aufgestellt:

Da das Zustandekommen des Budget-Gesetzes die Zustimmung der drei Factoren voraussetze, so sei tabula rasa vorhanden, wenn ein Factor die Zustimmung verweigere. Ein einseitiges Bewilligungsrecht stehe dem Abgeordnetenhause dem Buchstaben der Verfassung nach nicht zu; es folge daraus, wenn das Budgetgesetz nicht zu Stande komme, ein Nothrecht der Staatsregierung, die Verwaltung ohne ein solches fortzuführen. Was in der Verfassung nicht ausdrücklich den anderen Factoren der Gesetzgebung übertragen worden, sei ein Recht der Krone geblieben.

Dem entsprechend hieß es in der Rede, mit welcher die Session von 1862 geschlossen wurde:

„Nachdem der Gesetzentwurf über den Staatshaushalts-Etat für das Jahr 1862 in der von dem Abgeordnetenhause beschlossenen Feststellung wegen seiner Unzulänglichkeit von dem Herrenhause verworfen worden, findet sich die Regierung Se. Majestät in der Nothwendigkeit, den Staatshaushalt ohne die in der Verfassung vorausgesetzte Unterlage führen zu müssen. Sie ist sich der Verantwortlichkeit in vollem Maße bewußt, die für sie aus diesem beklagenswerthen Zustande erwächst; sie ist aber ebenso der Pflichten eingedenk, welche ihr gegen das Land obliegen, und findet darin die Ermächtigung,
bis zur gesetzlichen Feststellung des Etats die Ausgaben zu bestreiten, welche zur Erhaltung der bestehenden Staats-Einrichtungen und zur Förderung der Landeswohlfahrt nothwendig sind, indem sie die Zuversicht hegt, daß dieselben seiner Zeit die nachträgliche Genehmigung des Landtages erhalten werden.“

Mit dieser Erklärung war die budgetlose Regierung, die Regierung, welche selbst anerkannte, daß sie den Staatshaushalt ohne die in der Verfassung vorausgesetzte Unterlage führe, officiell eingeleitet. Der Verfassungs-Konflikt war gegen das geschriebene und beschworene Recht des Landes einseitig von der Regierung dahin entschieden, daß sie sich selbst die Ermächtigung zuschrieb, bis zur gesetzlichen Feststellung des Etats die Ausgaben des Staates zu bestreiten.

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