Hintergrund: Das Unfallversicherungsgesetz

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Eugen Richter: Im Alten Reichstag, Band 2 (1896), Seite 207-213. 

Unfallversicherung.

Darum sollte als eigentliches Zugstück der Session [1881] für die kommenden Wahlen dem Kanzler die sozialpolitische Gesetzgebung  dienen durch Vorlage eines Gesetzentwurfs über die Unfallversicherung. Bis dahin hatte der Kanzler der sozialpolitischen Gesetzgebung keinerlei besonderes Interesse gewidmet. Aber die Versprechungen für die Arbeiter aus der neuen Schutzzollpolitik hatten sich nicht erfüllt; im Gegenteil hatten die Arbeitsverhältnisse sich verschlechtert und die neue Zoll- und Steuergesetzgebung überall Mehrbelastungen ergeben, welche auch durch den in Preußen jetzt gewährten Erlaß von drei Monatsraten der Klassensteuer nicht entfernt ausgeglichen wurden. Weitere Versprechungen in dieser Richtung mußten darum eindrucklos bleiben. Der Ausfall der Ersatzwahlen im Jahre 1880 forderte den Kanzler noch besonders auf, einen anderen Weg zu beschreiten, um sich und das Reich den Arbeitern als Wohlthäter hinzustellen und insbesondere den Sozialisten dadurch Abbruch zu thun,

Es wird heute vielfach fast so dargestellt, als ob vor der Einführung der Reichsversicherung keinerlei Unfallversicherung-, Krankenversicherung und Invaliditätsversorgung bestanden oder niemand für die Verbesserung derselben vor dem Reichskanzler ein Interesse bekundet habe. Nichts aber ist falscher als solche Darstellung wie in betreff der Unfallversicherung, auf die es in unserer Darstellung zunächst ankommt, sich aus nachfolgender Skizze ergiebt. 

Vorgeschichte der Unfallversicherung.

Den ersten Anstoß zum Aufbau der Gesetzgebung für die Entschädigung bei Unfällen hatte 1869 eine Novelle zum preußischen Eisenbahngesetz gegeben, die aus der Initiative der Fortschrittspartei (Antrag Dr. Becker u. Gen.) hervorgegangen war. Im Reichstag hatten die liberalen Parteien 1868 die Anregung zur Ausarbeitung des Haftpflichtgesetzes gegeben, welches 1871 zu stande kam. Die guten Erfolge dieses Gesetzes hatten das Verlangen erzeugt, dasselbe auch auf andere mit Gefahr für Leib und Leben verbundenen Gewerbe, insbesondere auch auf das Baugewerbe auszudehnen. Die Schwierigkeit, den Beweis zu führen für ein Verschulden des Arbeitgebers als Unterlage für die Inanspruchnahme der Entschädigung, ließ zugleich das Verlangen nach einer anderweitigen Regelung der Beweislast zu Gunsten des Beschädigten hervortreten.

Von diesen Gesichtspunkten aus beantragte die Fortschrittspartei im Jahre 1878 (Antrag Max Hirsch u. Genossen), einen Gesetzentwurf vorzulegen, welcher die Bestimmungen des Haftpflichtgesetzes ausdehnte und dem Beschädigten durch anderweitige  Regelung der Beweislast einen wirksamen Schutz gewährte. Der Antrag wurde Gegenstand einer Kommissionsverhandlung, und stellte die Kommission den Antrag, Erhebungen in der Richtung des Antrags anzustellen. Auf eine Anfrage der Centrumspartei im Jahre 1879, welche Folge der Reichskanzler diesen Anregungen gegeben hätte, gab Minister Hofmann damals eine unbestimmte Antwort. Einen Gesetzentwurf, welcher die Anzeigepflicht für Unfälle einführte, hatte das preußische Staatsministerium und der Bundesrat entsprechend einer Forderung des Reichstags gutgeheißen. Fürst Bismarck aber weigerte sich, den Gesetzentwurf an den Reichstag gelangen zu lassen, siehe  S. 194 „Das Veto des Kanzlers“.

Plötzlich nach dem ungünstigen Ausfall der Ersatzwahlen von 1880 nahm Fürst Bismarck im Herbst 1880 die Rolle des „Anwalts des armen Mannes“ nach dieser Richtung an. Um jene Zeit unterbreitete der Direktor der Bochumer Gußstahlgesellschaft, Baare, ein Schwager des 1874 aus der Fortsehrittspartei ausgeschiedenen Abg. Dr. Löwe (Bochum), dem Fürsten Bismarck einen Gesetzentwurf; derselbe machte die Unfallentschädigung unabhängig von einem Verschulden des Arbeitgebers, die Entschädigung aber sollte künftig nicht wie nach dem Haftpflichtgesetz eine vollständige sein, sondern über zwei Dritteile des durchschnittlichen Jahreseinkommens eines Arbeiters nicht hinausgehen. Die Entschädigung sollte durch Prämienzahlung an ein Versicherungsinstitut von vornherein gesichert werden, welches eventuell selbst unter Aufsicht respektive unter Leitung des Reichs gestellt werden könnte. Die Prämien sollten zu je einem Dritteile die Arbeitgeber, die Arbeiter und die Gemeinden zahlen. Durch Baare wurden auf einer Versammlung des Centralverbandes deutscher Industrieller in Düsseldorf seine desfallsigen Verhandlungen mit Bismarck bekannt. Baare arbeitete alsdann mit Hilfe eines Bochumer Komitees einen Gesetzentwurf aus; ein anderer wurde im Handelsministerium ausgearbeitet, dessen Leitung Fürst Bismarck gerade kurz vorher übernommen hatte.

Am 16. November 1880 teilte Fürst Bismarck in einem Erlaß an Herrn Tiedemann von der Reichskanzlei seine Ansichten über diese Entwürfe mit. Für die Hauptsache halte er, daß irgend ein Entwurf ins Leben trete. Es komme darauf an, den Anfang zu der Bebauung dieses Feldes einmal zu machen. Zugleich stellte der Reichskanzler den Grundsatz auf, daß das Prinzip der Zwangsversicherung mit Ausschluß von Privatanstalten zur Durchführung zu bringen sei. 

Die erste Vorlage der Unfallversicherung. 

So gelangte denn ein Gesetzentwurf an den Reichstag, welcher eine Reichsversicherungsanstalt begründete, bei welcher alle in Fabriken, Bergwerken, Bauarbeiten beschäftigten Arbeiter mit weniger als 2000 Mark Jahresverdienst durch die Arbeitgeber zu versichern sind. Der Schadensersatz sollte aber in keinem Falle zwei Dritteile des bisherigen Verdienstes des Beschädigten übersteigen. Die Prämien sollten bei Arbeitern mit unter 750 Mark Jahresverdienst zu zwei Dritteilen von dem Arbeitgeber, zu einem Drittel vom Reich getragen werden; bei Arbeitern mit mehr als 750 Mark Jahresverdienst sollte die Hälfte der Prämie vom Arbeitgeber, die andere Hälfte vom Arbeiter zu zahlen sein.

Am 1. April 1881 gelangte der Gesetzentwurf im Reichstage zur ersten Beratung. Ich kam am zweiten Tage als Vertreter der Fortschrittspartei zum Worte, nachdem Tags vorher namentlich Abg. Bamberger den Gesetzentwurf einer sehr gründlichen Kritik unterworfen hatte. Fürst Bismarck antwortete dann unmittelbar auf meine Rede, welche sehr ausführlich war und im stenographischen Bericht 24 Spalten füllt. 

Ich unterschied zwei verschiedene Teile des Gesetzentwurfs. Soweit der Entwurf eine Erweiterung der Haftpflicht, sei es in Bezug auf den Kreis der Unfälle, sei es in Bezug auf den Kreis der Personen beabsichtigt, ist der Gesetzentwurf eine geeignete Grundlage für eine weitere Verständigung. Dagegen erscheint uns die Notwendigkeit eines Versicherungszwanges nicht nachgewiesen und ebensowenig die Notwendigkeit öffentlicher Versicherungsanstalten gegen den Unfall. Grundsätzlich verwerfen wir jedes Versicherungsmonopol, verwerfen wir die Reichsversicherungsanstalt und verwerfen wir eine Beitragsleistung aus Staats-, Reichs- oder Kommunalkassen zur Unfallversicherung selbst. Im einzelnen tadelte ich, daß die Haftpflicht bei vorübergehender Invalidität erst nach vier Wochen beginnt. Ich sprach hier zum erstenmal den später im Gesetz zur Geltung gelangten Grundsatz aus, daß die Kosten aus der Haftpflicht auch ferner einzig und allein die Arbeitgeber zu übernehmen hätten. Für Unfälle, die unmittelbar an den Betrieb des Geschäfts und die Individualität des Geschäfts anknüpfen, muß das Geschäft selbst, d. h. derjenige, der es besitzt und leitet, aufkommen. Auch das Konkurrenzinteresse muß schon die Fabrikanten veranlassen, um sich einen guten Arbeiterstamm zu sichern, die Arbeiter für die besondere Gefährlichkeit des Betriebs schadlos zu halten.

Die Haftpflicht müsse unter allen Umständen ausgedehnt werden auf die Landwirtschaft. Wir stimmen in betreff des Verfahrens, so führte ich aus, für alles, was eine obligatorische Anzeigepflicht in sich schließt; wir stimmen für alles, was eine rasche und  leichte Feststellung des Thatbestandes, eines Unfalles erleichtert, für alles, was ermöglicht, in Fallen von Streitigkeiten eine rasche und leichte Erledigung derselben herbeizuführen. Damit aber ist auch alles das erschöpft, was für die Gesetzgebung reif ist.

Als durchaus unreif charakterisierte ich die Versicherung und die Organisation derselben. Ich bestritt die Notwendigkeit der Einführung eines Versicherungszwanges. Große Fabriken, wie beispielsweise Krupp, Dortmunder Union, könnten die Unfallentschädigung in sich übertragen. Man spricht den Zwang, der mit allerlei Schablonen und Schematismus verbunden ist, nur aus, wo man der freiwilligen Versicherung nicht sicher ist, dort, wo sie angebracht erscheint. Ich führte nun thatsächlich aus, in welchem großen Umfange Unfallversicherung schon jetzt freiwillig bewerkstelligt ist und in wie viel größerem Maße dies künftig der Fall sein würde, wenn die Haftpflicht materiell und personell eine Erweiterung erfährt. Schon jetzt haben beispielsweise im Verbande der Spiritusfabrikanten 228 Etablissements ihre Arbeiter gegen Unfälle aller Art, 75 gegen Unfälle aus der Haftpflicht versichert. Ebenso sind in dern Verbande der Müller von 1383 Etablissements 1071 gegen Unfälle aller Art versichert, obwohl eine so weitgehende Haftpflicht nicht vorhanden ist. Bei der Magdeburgischen Versicherungsgesellschaft sind 84194 Arbeiter gegen Haftpflicht allein und außerdem 160632 gegen alle Unfälle versichert. Ebenso ist es im Verbande der Mineralölfabrikanten der Provinz Sachsen, der Eisengießereibesitzer u. s. w. 

Ich hebe dies aus meiner damaligen Rede heute besonders hervor, weil man es gegenwärtig so darzustellen beliebt, als ob der Gedanke der Unfallversicherung erst durch das Reichsgesetz von 1884 eingeführt worden sei. 

Ich schilderte bei der Unfallversicherung das zweckmäßige Zusammenwirken von Verbänden der Fabrikanten mit Versicherungsaktiengesellschaften und wandte mich dann gegenüber der Regierung gegen die Verkleinerung des Privat-Versicherungswesens und gegen die Behauptung, daß man die Versicherung nicht der Privatspekulation anheimgeben dürfe. Privatbetriebe stehen nicht im Gegensatz zum Arbeiterinteresse und zum öffentlichen Interesse, vielmehr ist hier die Privatspekulation diejenige Form, die zugleich dem öffentlichen Interesse dient. Vom entgegengesetzten Standpunkt könnte man ja viel leichter dahin kommen zu folgern, daß der Grundbesitz verstaatlicht wird unter dem Vorgeben, daß man die Ernährung des Volkes, die Produktion von Brot und Fleisch nicht der Spekulation der Grundbesitzer preisgeben dürfe.

Ich warnte in meiner Rede vor solchen allgemeinen Redewendungen gegen den Privatbetrieb, die entweder nicht richtig sind oder in Konsequenzen richtig sind, die Sie selbst nicht den Mut haben würden, zu ziehen. Hierzu äußerte Abg. Bebel seine Zustimmung. „Es freut mich“, so fuhr ich fort, „daß der Herr Abg. Bebel mit mir übereinstimmt. Die Logik bringt uns beide in diesen Punkten hier zusammen. Wären die Herren so logisch wie der Abg. Bebel und ich, so würden Sie das auch einsehen.“

Weiterhin bekämpfte ich die Errichtung von Versicherungsmonopolen überhaupt und insbesondere der Reichsversicherungsanstalt, welche in ihrer Centralisation und Schwerfälligkeit am wenigsten im stande sein würde, eine auf richtiger Einschätzung der Betriebe in Gefahrenklassen und auf angemessener Entschädigung der Verunglückten beruhende Unfallversicherung herbeizuführen. Ich verlangte alsdann die Aufbringung der Beiträge für die Unfallversicherung allein durch die Arbeitgeber und bekämpfte jeden Zuschuß aus öffentlichen Mitteln unter dem Vorgeben, daß eine Arbeiterklasse nach ihrem Lohne nicht imstande sei, sich selbst zu helfen. „Wie ich den Sozialismus verstehe, ist das kein Sozialismus.“ Abg. Bebel stimmte mir zu. „Es ist viel schlechter als sozialistisch“, so führte ich aus. „Die Sozialisten erkennen den Grundsatz von Leistung und Gegenleistung an, wenn sie auch dem Unternehmergewinn, den Kosten des Risikos nicht diejenige Berechtigung beilegen, wie wir. Aber der Sozialismus will die Kosten der Arbeit aus dem Ertrage der Arbeit bestreiten.“ (Abg. Bebel: Sehr richtig!) „Die Reichsregierung umgekehrt will die Kosten dieser Versicherung nicht aus dem Ertrage der Industrie erstatten, sondern aus dem allgemeinen Steuersäckel. Meine Herren! Das ist nicht sozialistisch, das ist kommunistisch. (Sehr wahr! links.) Es ist ein Kommunismus, so schlecht, wie ihn noch niemand bisher erfunden hat.“ (Zustimmung links.)

Ich zog die vollen Konsequenzen aus solchen Grundsätzen für weitere Versicherungszweige, welche die Begründung des Gesetzentwurfes schon für das Reich in Aussicht genommen hatten. Dabei kommt man zuletzt zur Organisation der Arbeit durch das Reich, zur Übernahme der Verantwortlichkeit für die ganze ökonomische Stellung des Arbeiters. Der sozialistische Abg. Hasenklever hatte, wie ich ausführte, in einem Flugblatt alle diese Konsequenzen schon gezogen; wenn auch der Gesetzentwurf selbst sehr winzig sei, so helfe er doch die sozialistische Gesellschaft anbahnen. „Wenn in der That der Sozialismus so viel berechtigte Elemente hat und demselben so Viel gemeinsam ist mit den Bestrebungen, wie sie in den Motiven des Entwurfs hervortreten, so weiß ich nicht, wo man das Recht hernehmen will, die sozialistische Bewegung in der Weise zu unterdrücken, wie es im Sozialistengesetz geschehen ist. Was übrig bleibt im Unterschied der Bestrebungen, das ist zuletzt nur die Regierungsform, die Frage: wer Kanzler ist.“ Ich schilderte am Schluß meiner Rede die kühle Aufnahme des Gesetzentwurfs gerade in den beteiligten Arbeiterkreisen und lobte die selbständige Kritik, welche gegenwärtig den Vorlagen des Reichskanzlers gegenüber mehr als bisher sich geltend macht. Der Glaube an die Unfehlbarkeit des Reichskanzlers auf wirtschaftspolitischem Gebiete sei geschwunden, derselbe habe das Prestige im Volk verloren. 

Fürst Bismarck meinte beim Eingang seiner unmittelbar anschließenden Erwiderung, er würde Gott danken, wenn ich recht hätte und er das Prestige verloren habe. Denn das sei etwas furchtbar Lästiges. In früheren Jahren als Gegenstand der Abneigung, wenn nicht des Hasses der Mehrheit, habe er sich wohler, zufriedener und gesunder befunden als in Zeiten, wo er am populärsten gewesen. Dann kamen wieder die persönlichen Ausfälle auf eloqnente Streber an der Spitze der Arbeiterbewegung und gewerbsmäßige Publizisten, welche unzufriedene Arbeiter als Gefolge brauchten. Nachher wurde die Rede sachlicher, beschäftigte sich in wesentlichen Teilen auch mit Erwiderungen auf die Rede Bambergers am ersten Tage. Ihm sei die Versuchung nahe getreten, statt auf alle Arbeiter, auf alle Deutschen die Unfallversicherung auszudehnen. Ob man seine Grundsätze sozialistisch nenne, sei gleichgültig. Er stellte es dabei so dar, als ob das Charakteristische des Sozialismus in verbrecherischen Formen, in den Attentaten und der Gewaltthätigkeit liege. Unter Beifallsrufen Bebels führte Fürst Bismarck dann aus, daß die Privatunternehmer in den Versicherungsgesellschaften sich nur um das Geld ihrer Mitbürger bewerben und auf eine Dankbarkeit nicht Anspruch nehmen könnten. Der Reichskanzler schilderte unter Ausfällen auf die Berliner Kommunalverwaltung es so, als ob es sich darum handle, in großem Umfange die Armenbudgets zu vermindern. In derselben Rede verglich Fürst Bismarck die von ihm selbst früher bis 1875 bethätigte Freihandelstheorie als eine gemeinschädliche Krankheit, ähnlich wie den Koloradokäfer. Zum Schluß betonte Fürst Bismarck besonders den Grundsatz des Staatszuschusses.

An der dreitägigen Debatte beteiligten sich außer dem Fürsten Bismarck und Geh. Rath Lohmann 11 Abgeordnete. Der Gesetzentwurf wurde einer Kommission überwiesen, aus welcher er erst wieder nach acht Wochen am 31. Mai zur zweiten Plenarberatung gelangte. 

Seite 225-227. 

Entscheidung über die Unfallversicherung. 

Erst am 31. Mai gelangte der Entwurf des Unfallversicherungsgesetzes aus der Kommission wieder an das Plenum. Die Kommission hatte an Stelle der monopolisierten Reichsversicherungsanstalt monopolisierte Landesversicherungsanstalten gesetzt, den Reichszuschuß gestrichen und die Beitragslast zu 2/3 den Arbeitgebern, zu 1/3 den Arbeitern auferlegt, ohne dabei, wie dies in dem Entwurf geschehen war, Lohnklassen zu unterscheiden.

Ich gehörte nicht zu den Mitgliedern der Kommission, beteiligte mich aber in der zweiten Beratung, welche am 31. Mai begann, an den beiden Hauptstreitfragen: der Frage der Reichsversicherungsanstalt und der Beitragsfrage. Die Nationalliberalen hatten uns wegen unseres Widerspruchs gegen die Reichsanstalt Partikularismus vorgeworfen. Ich betonte im Gegensatz hierzu, daß, wenn man öffentliche Dinge in kleineren Kreisen durchführen kann, man sie nicht auf große übertragen soll. Die Unfallversicherung aber ist leichter durchführbar, wenn die territorialen Bezirke nicht über den Umfang der Landarmenverbände hinaus platzgreifen. Ich stellte auch in dieser Richtung einen Antrag, welcher gestattete, selbst noch für einen solchen Bezirk mehrere Verbände herzustellen. Hier handelte es sich doch nicht darum, einen gewissen Enthusiasmus für Reichsanstalten zu bekunden, sondern die beste Art ausfindig zu machen, Gefahren und Schäden abzuschätzen, Simulantentum und Defraudationen zu vermeiden.

Die Reichsanstalt wurde abgelehnt, da nur die Nationalliberalen, die Seeessiouisten und ein Teil der Freikonservativen dafür stimmten.

In der zweiten Beratung machte Kleist-Retzow mit einem Teil der Konservativen den Versuch, den Reichszuschuß aus dem Regierungsentwurf wieder herzustellen. Ich veranlaßte hierüber eine namentliche Abstimmung und diese ergab, daß mit 32 Deutschkonservativen für den Reichszuschuß nur die 7 anwesenden Sozialisten stimmten. Unser Antrag, den Arbeitgebern die ganze Prämienlast zuzuweisen, wurde abgelehnt. Es blieb also bei den Kommissionsbeschlüssen.

In der dritten Lesung acceptierte Fürst Bismarck unseren Standpunkt, die Beitragslast allein den Arbeitgebern aufzuerlegen. Da die Konservativen hierin nunmehr dem Kanzler folgten, so wäre eine Mehrheit hierfür zu ermöglichen gewesen, damit aber auch eine Mehrheit für das Gesetz in einer der Regierung annehmbaren Fassung. Wir konnten aber nicht willens sein, die Brücke zum Zustandebringen eines Gesetzes zu schlagen, welches Versicherungsmonopole von Staatsanstalten in sich schloß. Wir verflochten deshalb mit unserm Antrag die Bedingung, daß zwar der Arbeitgeber den ganzen Beitrag leisten, aber zugleich die Freiheit behalten solle, außer bei der Landesanstalt auch bei den jetzt bestehenden Privatversicherungsanstalten zu versichern. Dies wollten wiederum die Konservativen nicht. So scheiterte der Versuch.

Bei der Gesamtabstimmung über das Unfallversicherungsgesetz wurde dasselbe mit 145 gegen 108 Stimmen angenommen. Alle Liberalen und ein kleiner Teil der Konservativen stimmten dagegen. Die Nationalliberalen standen damals noch gleich uns auf dem Standpunkt, daß sie neben öffentlichen Versicherungsanstalten auch Privatanstalten für die Versicherung zulassen wollten. 

Ablehnung im Bundesrat.

Die Namen der Konservativen, welche gegen das Gesetz stimmten (Graf Bismarck, Graf Udo Stolberg, v. Kardorff, Frhr. v. Mirbach) ließen schon erkennen, daß der Reichskanzler nicht gewillt war, das Gesetz in der Fassung des Reichstags gegenüber dem Bundesrat zu befürworten. Thatsächlich wurde denn auch der Gesetzentwurf im Bundesrat abgelehnt. Erst drei Jahre später kam ein neues Gesetz auf wesentlich anderen Grundlagen zu stande.

In der Sitzung am 2. Juni hatte ich bereits geäußert, daß ich gar nicht glaube, daß der Reichskanzler in diesem Augenblicke das Gesetz zu stande bringen wolle, selbst mit einer Kompromiß-Mehrheit, die ihm so nahe wie möglich kommt. Denn der Reichskanzler braucht ein unfertiges Gesetz für seine Wahlpolitik. Die Arbeiter leiden unter der Verteuerung der Lebensmittel. Der Lohn ist nicht gestiegen, die ihnen bei Auferlegung der Zölle und Steuern gemachten Versprechungen sind nicht erfüllt. Darum soll jetzt ein neues Versprechen gegeben werden: Unfallversicherung mit Reichszuschuß, um ihre Aufmerksamkeit abzulenken von dem, was bisher geschehen ist. Würde aber das Unfallversicherungsgesetz vor den Wahlen zu stande kommen, so würde im Sinne des Fürsten Bismarck den Arbeitern schon etwas geleistet sein und es dann zweifelhaft erscheinen, ob die Arbeiter nach empfangener Leistung sich noch zu einer Gegenleistung bei den Wahlen bestimmen lassen würden.

 

Siehe auch: Bismarck zeigts den Sozialdemokraten 

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