Abschaffung der Paßpflicht

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Berlin, den 17. September 1867.

Im Namen des Präsidiums des Norddeutschen Bundes beehrt sich der unterzeichnete Bundes-Kanzler den anliegenden Entwurf eines

Gesetzes über das Paßwesen

nebst Motiven, wie solcher von dem Bundesrathe beschlossen worden, dem Reichstage des Norddeutschen Bandes zur verfassungsmäßigen Beschlußnahme ganz ergebenst vorzulegen.

von Bismarck.

An

den Reichstag des Norddeutschen Bundes.

Gesetz

über

das Paßwesen

Wir Wilhelm, von Gottes Gnaden König von Preußen &c. verordnen im Namen des Norddeutschen Bundes, nach erfolgter Zustimmung des Bundesrathes und des Reichstages, was folgt:

§ 1.

Bundesangehörige bedürfen zum Ausgange aus dem Bundesgebiete, zur Rückkehr in dasselbe, so wie zum Aufenthalte und zu Reisen innerhalb desselben keines Reisepapiers.

Doch sollen ihnen auf ihren Antrag Pässe oder sonstige Reisepapiere ertheilt werden, wenn ihrer Befugniß zur Reise gesetzliche Hindernisse nicht entgegenstehen.

§ 2.

Auch von Ausländern soll weder beim Eintritt, noch beim Austritt über die Grenze des Bundesgebiets noch während ihres Aufenthalts oder ihrer Reisen innerhalb desselben ein Reisepapier gefordert werden.

§ 3.

Bundesangehörige wie Ausländer bleiben jedoch verpflichtet, sich auf amtliches Erfordern über ihre Person genügend auszuweisen.

§ 4.

Pässe oder sonstige Reisepapiere, sowie andere Legitimations-Urkunden, welche von der zuständigen Behörde eines Bundesstaats ausgestellt sind, haben, wenn sie nicht eine ausdrückliche Beschränkung in dieser Beziehung enthalten, Giltigkeit für das ganze Bundesgebiet.

§ 5.

Eine Verpflichtung zur Vorlegung der Reisepapiere behufs der Visirung findet nicht statt.

§ 6.

Zur Ertheilung von Pässen an Bundesangehörige zum Eintritt in das Bundesgebiet sind befugt:

1. die Bundes-Gesandten und Bundes-Consuln;

2. die Gesandten jedes Bundesstaates jedoch für Angehörige anderer Bundesstaaten nur in so weit, als die letzteren in ihrem Bezirke nicht vertreten sind;

3. so lange solche noch vorhanden sind (Artikel 56 der Bundes-Verfassung), die Consuln jedes Bundesstaates, so weit ihnen nach den in demselben geltenden Bestimmungen diese Befugniß zusteht.

Zur Ertheilung von Auslandspässen und sonstigen Reisepapieren sind diejenigen Behörden befugt, welche nach den in den einzelnen Bundesstaaten geltenden Bestimmungen diese Befugniß haben, oder welchen dieselbe von Bundes wegen oder von den Regierungen der einzelnen Bundesstaaten fernerhin beigelegt wird.

§ 7.

Zu Pässen und sonstigen Reisepapieren sind übereinstimmende Formulare einzuführen und zu benutzen

§ 8.

Für Pässe und sonstige Reisepapiere darf an Stempel-Abgaben und Ausfertigungs-Gebühren zusammen nicht mehr als höchstens 1 Thaler erhoben werden.

Die Gesandten und Consuln sind befugt, Pässe stempel- und kostenfrei auszustellen. In welchen Fällen dies außerdem statthaft ist, bleibt der Bestimmung der einzelnen Regierungen vorbehalten.

§ 9.

Wenn die Sicherheit des Bundes oder eines einzelnen Bundesstaates oder die öffentliche Ordnung durch Krieg, innere Unruhen oder sonstige Ereignisse bedroht erscheint, kann die Paßpflichtigkeit überhaupt oder für einen bestimmten Bezirk, oder zu Reisen aus und nach bestimmten Staaten des Auslandes, durch Anordnung des Bundespräsidiums vorübergehend eingeführt werden.

§ 10.

Das gegenwärtige Gesetz tritt mit dem 1. Januar 1868 in Wirksamkeit.

Alle Vorschriften, welche demselben entgegenstehen, treten außer Kraft.

Dies berührt jedoch nicht die Bestimmungen über Zwangspässe und Reiserouten, sowie über die Controle neu anziehender Personen und der Fremden an ihrem Aufenthaltsorte.

Zu letzterem Zwecke dürfen indessen Aufenthaltskarten weder eingeführt, noch, wo sie bestehen, beibehalten werden.

Urkundlich &c.

Gegeben &c.

Motive

zu dem

Entwurf eines Gesetzes über das Paßwesen.

Nach dem Artikel 4 der Verfassung des Norddeutschen Bundes, welcher das Paßwesen unter den Gegenständen der Bundesgesetzgebung aufführt, und nach den Ansichten, welche in neuerer Zeit allgemein über diesen, einen großen Theil der Bevölkerung nahe berührenden Gegenstand sich geltend gemacht haben, werden weder die gleichmäßige Regelung des Paßwesens für das ganze Gebiet des Bundes durch ein Bundesgesetz, noch auch diejenigen Grundsätze einer besonderen Rechtfertigung bedürfen, von welchen allein bei dem Erlaß eines solchen Gesetzes ausgegangen werden kann. Es darf die freie Bewegung des unverdächtigen Reisenden nicht durch Maßregeln gehemmt und gestört werden, welche keinen anderen Zweck haben, als den Verdächtigen auf die Spur zu kommen, deren Anzahl gegen die stets wachsende Zahl der Reisenden überhaupt doch immer nur verschwindend klein ist; es mußte namentlich davon ausgegangen werden, daß der Paßzwang, welcher seit der außerordentlichen Vermehrung des Reiseverkehrs ohnehin nicht mehr durchführbar war, auch gesetzlich aufzuheben sei. Das allgemein anerkannte Bedürfniß einer Abänderung bestehender Gesetzesvorschriften in diesem Sinne veranlaßte schon im Jahre 1862 die Preußische Regierung, dem Landtage einen darauf gerichteten Gesetz-Entwurf vorzulegen, während ungefähr gleichzeitig in anderen Ländern, theils unbedingt, wie in Schweden und der Schweiz, theils unter der Bedingung zu gewährender Reciprocität, wie in Frankreich, Belgien und den Niederlanden, der früher bestandene Paßzwang beseitigt wurde. Bald darauf wurde zwischen Sachsen, Bayern, Württemberg und dem damaligen Königreich Hannover die Uebereinkunft vom 7. Juli 1865 abgeschlossen, der mehrere andere Deutsche Staaten beitraten und die auf demselben Grundsatze der Paßfreiheit beruht. Der vorliegende Entwurf eines Bundes-Paßgesetzes stimmt mit dem Preußischen Entwurfe von 1862 und in seinem wesentlichen Inhalte auch mit dem erwähnten Paßvertrage überein, dessen Bestimmungen bei der Entwerfung des Gesetzes um so mehr berücksichtigt werden mußten, als einerseits das vertragsmäßige Verhältniß der dem Norddeutschen Bunde angehörigen Unterzeichner der Uebereinkunft zu den Süddeutschen Theilnehmern derselben dabei in Betracht kommt und andererseits die völlige Uebereinstimmung der auf das Paßwesen bezüglichen Vorschriften in Deutschland diesseits und jenseits des Main als ein wünschenswerthes und auch wohl unschwer zu erreichendes Ziel im Auge zu behalten ist. Es ist dies die Absicht des Bundespräsidii zu einer desfallsigen Verhandlung mit den beim Paßvertrag betheiligten Süddeutschen Regierungen, sobald der vorliegende Entwurf Annahme gefunden haben wird.

Bei der Beurtheilung des Entwurfs im Allgemeinen ist zunächst der Zweck desselben ins Auge zu fassen, um zu der Ueberzeugung zu gelangen, daß durch die darin bundesgesetzlich ausgesprochene Aufhebung des Paßzwanges weder die Wirksamkeit der Polizei bei der Verfolgung wirklich gefährlicher Individuen beeinträchtigt, noch auch andere dem Paßwesen verwandte Institute, welche aber einen anderen Zweck verfolgen, beseitigt werden sollten. Der Entwurf bezweckt, den gewöhnlichen Reiseverkehr von den Unbequemlichkeiten und Belästigungen des Paßzwanges zu befreien. Niemand soll verpflichtet sein, bloß aus dem Grunde, weil er seinen gewöhnlichen Wohnort verläßt, sich mit Legitimationspapieren zu versehen und solche auf der Reise den verschiedenen Polizeibehörden zum Visiren vorzulegen. Damit soll aber die Berechtigung der zuständigen Behörden und Beamten nicht ausgeschlossen sein, wenn sie aus anderen Gründen dazu Veranlassung finden, über die Person eines Unbekannten genügenden Ausweis zu fordern. Eben deswegen und da in manchen auswärtigen Staaten noch Pässe verlangt werden, muß auch Jedem, der seinen Wohnort verlassen will, die Möglichkeit gegeben sein, sich auf seinen Wunsch mit Reisepapieren zu versehen. Der Entwurf bezeichnet die Behörden, welche in solchem Falle die Pässe zu ertheilen haben, schreibt die Einführung übereinstimmender Formulare vor und bestimmt das Maximum der dafür zu entrichtenden Gebühren.

Aus dem oben angedeuteten Zweck des Gesetzes ergiebt sich ferner, daß durch dasselbe die in verschiedenen Staaten bestehenden Vorschriften nicht berührt werden, welche für gewisse Klassen des Erwerbes den regelmäßigen Besitz solcher Papiere nothwendig machen, die zwar allerdings auch als Legitimations-Dokumente dienen, damit aber einen andern mit dem Paßwesen nicht im Zusammenhang stehenden Zweck verbinden, wie namentlich den des Zeugnisses über bisherige Dienstverhältnisse. Hierher gehören insbesondere die Dienstbücher oder Dienstkarten, ferner die Seefahrtsbücher der Matrosen, die Bücher der Dienstmannschaft auf Flußschiffen u. s. w., welche zu beseitigen nicht die Absicht des vorliegenden Gesetzes ist. In gewisser Hinsicht lassen sich auch die Wanderbücher der Handwerksgesellen hierher rechnen, insofern nämlich an einigen Orten, namentlich wo das Zunftwesen noch besteht, die selbstständige Niederlassung eines Handwerkers an den Nachweis einer mehrjährigen Wanderung geknüpft ist, welcher durch die Vorlegung des regelmäßig visirten Wanderbuches beizubringen ist. Hier also liegt das Führen des gedachten Doknnients in dem eigenen Interesse des Handwerksgehilfen; und auch abgesehen von diesem besonderen Falle wird es den in der Fremde Arbeit Suchenden unter Umständen leichter werden, dieselbe zu finden, wenn sie mit einem amtlich beglaubigten Ausweis über ihre frühere Beschäftigung versehen sind. So wahrscheinlich es daher auch ist, daß die Betheiligten noch vielfach fortfahren werden, Wanderbücher zu führen, so hat doch von einer bundesgesetzlichen Vorschrift, durch welche die Verpflichtung hierzu ausgesprochen würde, abgesehen werden müssen; es würde völlig ungerechtfertigt erscheinen, wenn man bei der allgemeinen Aufhebung des Paßzwanges Ausnahmen zu Nachtheil gerade derjenigen Klassen von Reisenden machen wollte, welche bisher am meisten durch die fortwährende polizeiliche Controle ihrer Reise-Legitimation belästigt wurden, ganz abgesehen von dem Aufwande an Zeit und Mitteln, welcher für die Behörden selbst, bei der sehr großen Zahl der wandernden Handwerker und sonstigen Arbeitsuchendem nothwendig wird, und welcher zu dem dadurch in einzelnen Fällen allerdings erreichten Nutzen in gar keinem Verhältniß steht.

Nach diesen Bemerkungen über den allgemeinen Inhalt und Zweck des vorliegenden Gesetzes ist zur Erläuterung der einzelnen Paragraphen Folgendes genügend.

Zu §§ 1. und 2.

welche im Uebrigen mit denen des Paßvertrages übereinstimmen, ist zu bemerken, daß der letztere eine wesentliche Ausnahme von der allgemeinen Beseitigung des Paßzwanges enthält; im § 8. des Vertrages wird nämlich bestimmt, daß nicht nur Leute, welche im Umherziehen ihren Erwerb suchen, wie Musikanten, Taschenspieler u. s. w., sondern auch solche Personen, „welche Dienste oder Arbeit suchen,“ auf ihrer Reise mit gehörigen Legitimations-Papieren versehen sein müssen. Es sind schon oben bei Gelegenheit der Wanderbücher die Gründe angeführt worden, warum eine solche Ausnahme in dem vorliegenden Gesetz-Entwurfe nicht zu empfehlen ist, und diese Gründe werden auch durch den Wunsch möglichster Gleichförmigkeit mit den in Süddeutschland geltenden Vorschriften nicht entkräftet. Sollte eine jedenfalls zu erwartende Verständigung mit den Süddeutschen Staaten nicht dahin führen, den vielleicht theilweise noch bestehenden Paßzwang für die arbeitsuchenden Reisenden auch dort zu beseitigen, so würde doch das vorläufige Fortbestehen dieser Ausnahme in den Süddeutschen Staaten mit dem allseitigen Anerkenntniß der allgemeinen Regel sehr wohl vereinbar sein.

Der § 3.

enthält den Vorbehalt, auf dessen kaum zu bestreitende Nothwendigkeit oben hingewiesen wurde. Es ist freilich die Frage angeregt worden, ob eine solche Bestimmung überhaupt in ein Gesetz über das Paßwesen gehöre und nicht vielmehr den verschiedenen Gesetzen über die Befugnisse der Polizeibehörden zu überlassen sei; allein, wenn auch allerdings die jetzt aufzuhebende Verpflichtung des Reisenden, einen Paß oder sonstige Reisepapiere bei sich zu führen, gänzlich verschieden ist von der Verpflichtung desselben, bei entstandenem Zweifel über seine Person Auskunft zu geben und Ausweis zu liefern, so erscheint es doch zweckmäßig, dem immerhin möglichen Mißverständnisse vorzubeugen, als ob durch die bundesgesetzliche Aufhebung der einen Verpflichtung auch die andere habe beseitigt werden sollen.

Im § 4.

bezeichnet der in Berücksichtigung des Paßvertrages von 1865 nach dem Worte „Reisepapiere“ hinzugefügte Ausdruck „andere Legitimations-Urkunden“ die oben erwähnten Wanderbücher, Dienstbücher u. s. w., hinsichtlich deren gleichfalls der Grundsatz auszusprechen war, daß sie im ganzen Bundesgebiet gelten sollen, wenn sie von der zuständigen Behörde eines Bundesstaates ausgestellt sind.

Zu § 6.

ist hervorzuheben, daß die Bestimmung des § 7. des Vertrages von 1865, wonach von den Behörden eines Vereinsstaates auch Nicht-Angehörigen desselben eine Reiselegitimation ausgestellt werden kann, durch die Vorschrift des Entwurfs nicht berührt wird.

Zu § 7.

braucht kaum bemerkt zu werden, daß die, wie oben erwähnt, beabsichtigten Verhandlungen mit den Südstaaten sich namentlich auch auf die Feststellung des Paßformulars zu beziehen haben werden.

Im § 9.

wird der jedenfalls unerläßliche Vorbehalt, daß unter besonderen Umständen die Paßfreiheit ausnahmsweise und vorübergehend suspendirt werden könne, genügend präcisirt erscheinen, wenn man berücksichtigt, daß derselbe auf Fälle beschränkt wird, wo die Sicherheit des Bundes oder eines Bundesstaates oder die öffentliche Ordnung bedroht ist; eine erschöpfende Aufzählung aller Ereignisse, durch welche sie bedroht werden könnte, wäre unthunlich.

Im § 10.

wird das in den meisten Städten Preußens und Sachsens bereits abgeschaffte, in anderen Städten des Bundes aber noch bestehende Institut der Aufenthaltskarten für das ganze Bundesgebiet aufgehoben. Um möglichen Mißverständnissen zuvorzukommen, ist hier darauf aufmerksam zu machen, daß die Beibehaltung solcher Legitimations-Urkunden, welche nicht sowohl zum Aufenthalte an einem Orte, als vielmehr zur Betreibung eines gewissen Erwerbes in demselben erforderlich sind, auch wenn sie in dem betreffenden Gesetz, (wie z. B. die Dienstkarten in der Hamburgischen Dienstboten-Ordnung von 1865) als „Aufenthaltskarten“ bezeichnet sind, durch die obige Bestimmung des Gesetz-Entwurfes nicht ausgeschlossen ist.

Der Paßkarten-Vertrag vom 21. October 1850, in welchem eine Verpflichtung zur Führung von Reisepapieren nicht ausgesprochen ist, wird durch das vorliegende Gesetz nicht berührt.

Nach dem Artikel 2 der Bundes-Verfassung beginnt die Wirksamkeit eines Bundesgesetzes, wenn in demselben nicht ein anderer Anfangstermin bestimmt ist, 14 Tage nach der Publication. Da vielleicht wegen der einen oder der anderen durch das Paßgesetz vorgeschriebenen Aenderung in einzelnen Staaten noch Vorbereitungen zu treffen sind, auch das neue Paßformular festzustellen ist und eine vorgängige Verhandlung mit den Süddeutschen Staaten in der Absicht liegt, so schien es angemessen, in dem Gesetz einen etwas späteren Anfangstermin zu bestimmen.

Anmerkung

Das Gesetz wird von Bismarck dem Norddeutschen Reichstag unterbreitet. Er folgt damit dem liberalen Geist der Zeit. Nach der Reichsgründung 1871 wird es auf ganz Deutschland ausgedehnt.

Nach Bismarcks wirtschaftspolitischer Wende in den 1870ern wird die Geschichte dann geklittert und so getan, als wenn hier und bei der Einführung der Freizügigkeit die Fortschrittspartei (die überhaupt keine Mehrheit im Reichstag zu der Zeit hat) ihre Wünsche gegen den unwilligen Kanzler durchgedrückt habe.

Die Fortschrittspartei ist mit der Abschaffung der Pässe und der Freizügigkeit vollständig einverstanden, unterstützt die Gesetzesvorhaben und verteidigt die Errungenschaft, was ihr im Wahlkampf 1881 von den Bismarckanhängern vorgehalten wird.

Bismarck wird ab den 1880ern die Freizügigkeit für Ausländer wieder teilweise beseitigen. Die Freizügigkeit innerhalb Deutschlands bleibt aber trotz gegenläufiger Vorstöße von konservativer Seite erhalten.

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